新国学网:“监守自虐”　政府难做历史名城“保护神”

国务院法制办近日公布了《历史文化名城名镇名村保护条例(草案)》(征求意见稿)，向社会公开征集意见。草案规定在保护区进行影视摄制、举办大型演艺活动等，必须先向规划部门和文物部门报批，造成严重损毁后果的，市、县城乡规划主管部门可对主办活动单位处50万元到100万元的重罚。草案明确规定，政府保护不力须承担法律责任。（7月27日《新京报》）
100万元的罚款是够重的，但从条文可以感觉到，草案主要是把规划、文物等政府部门设置为历史文化名城名镇名村的“保护者”，以保护景区免受影视摄制、演艺活动、商业开发这些外来“潜在破坏者”的破坏；政府部门是名城名镇最高的“保护神”，“保护不力”要承担法律责任。
这种制度安排让笔者感到很不安，因为从当下破坏历史名城的现实看，对名城名镇和旅游景区最大的破坏者并非来自影视摄制、大型演艺活动、游客刻画、市民乱拆乱建等行为，很多时候恰恰就是地方政府和公共部门自身———即使是影视摄制和大型演艺活动，政府很多时候也是从中营利的共谋者（收取高额的场地费，或本身就是政府主办的演艺活动），而非无利益相关的监管者。
先来看看2003年发生在长沙的一次市民行动：一个叫李家华的长沙普通市民，当他发现最能体现本地民俗的火宫殿将被开发商和政府拆除时，立刻奔走呼号。一段时间以来，长沙由于“历史文化街区”即将被拆光而面临着被从“历史文化名城”的名单中剔除的危机，这在当地市民中引发一场“保卫长沙”的“战斗”———在对待城市历史文化这个问题上，市民的保护与政府的破坏形成强烈的对比。
实际上不仅在长沙，许多地方都有类似现象：政府为了与“现代”接轨而不惜拆光古城古巷，为了政绩、形象而愚蠢地对古城进行“开发性破坏”，为了商业利益而把古城卖给开发公司（比如凤凰城），为了一点蝇头小利而任由摄制组进入……因为各级政府部门都有着自己的利益，在模糊的产权安排和缺乏责任约束的委托管理下，必然导致主管者对名城名镇的“监守自虐”。建设部副部长仇保兴曾严厉斥责过地方政府这种“开发性破坏”行为，这种破坏不是个案，而是一种体制性破坏。既然公权力是名城名镇最大的潜在破坏者，法律就不能只将政府设置为名城名镇的“保护神”。保护历史文化名城，应该将政府公权与民众一起置于法治之下，以“防公权甚于防民”的敏感，去约束政府权力对历史文化的“合法伤害”。
到底应让谁去保护历史文化名城呢？巴黎的经验很值得我们借鉴：巴黎之所以能够享有“世界花都”的美誉，并始终保持一个文化古城的魅力，和它拥有一个由市民和建筑专家联合组成的“古城保护委员会”是分不开的。这个委员会是独立的，巴黎的任何古建筑如果要有所变动或修改，都必须征求他们的意见。
作者：曹林


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