新国学网:最早废除不平等条约的中国政府是谁：非国民政府（2）

4月10日，北京国务院因此电驻英、法、美、日、意五国公使，称：
我国收回德、奥领事裁判权一节，业由巴黎专使向和会联合分股声明，已无异议。至于五国收回办法，前月曾电致陆专使，声明五年内在旧府治筹设正式法厅及监狱，各种法典亦议于五年内订定颁行收回法权……此事关系綦重，必须先探各国政府意旨，相机提出，方能达到目的。
指示各使随时探取情形电复，并设法疏通。驻意使馆复电，称：“顷晤义外交次长遵探意旨，并向剖述该权种种弊害暨收回后中外共享之利益，渠颇动容，惟称须俟从详研究后方可答复，并称义国对于中国感情极佳，渠个人看法，此事时机确似已熟，且五年为期不失操切，亦不嫌迟云云。”外交、司法两部遂会同呈请专设一“法律讨论会”，为收回领事裁判权做准备，“讨论我国已编各种法规，或翻译中外法例，综核同异，互为绍介。其关系司法制度，如收回领事裁判权，会审公堂，及随时发生司法问题，均可由该会筹议办法”。
北京政府并进一步推动司法改革，为收回领事裁判权做准备。6月间，司法部呈准大总统《添厅计划大纲》，要在全国广设新式法院；强调“本部征集全国法官之意见，佥谓第一要着在遍设正式法厅及颁布法典两事……司法部现拟于五年内在旧府治筹设厅监；各种法典，亦拟于五年内拟定颁行。收回领事裁判权期限即以各种法典颁布时为准”。
三、对无约国及新成立诸国——坚持订定平等条约
欧战之后，国际家庭扩大，中欧东欧原受德、奥、俄控制诸民族，纷纷独立。就国联会员而言，1920年成立时有40国，1926年增至50国，尚有非会员之美国、苏俄、德国、保加利亚等。中国在欧战前与18国订约，参战时德、奥约失效，俄国革命后，俄国特权取消；战时又与瑞士及智利签约，于1919年共计与17国有条约关系，大部分国家与新成立诸国，与中国处于无约状态。战前无约国人民在华，多受有约国包庇，得享条约特权；中国对德、奥宣战后，收回德、奥两国侨民在华领事裁判权及协定关税，并扩大适用于所有无约国侨民。欧战结束后，更扩大适用于新成立诸国，明确规定无约国侨民不可由有约国代管保护。此举不但收回许多因惯例丧失的国权，并对无约各国产生压力，急于与中国正式缔约。北京政府于订约谈判时，坚持平等互惠，获致丰硕的成果。
1919年初，外交部鉴于欧战告终，各民族援依威尔逊之宣言，纷纷请求自立，将来立国后中国应如何与之订约，应即预定方针。又各民族人民多有侨居中国者，亦应预筹划一对待办法，以免问题纷起，乃备具议案提交国务会议。4月初，阁议议决：由外交部会同内务、财政、司法、农商四部，各派员会议。5日，外交部函邀各部派员，会商如何对待新独立各国在华侨民，及将来订约方针。9、11日两次开会讨论，达成一“对待无约国办法”议决案，14日呈报国务院，云：
此项提议系为纠正历来条约上不平等之惯例，而防止此后新订约之国家要求特殊待遇起见，自属用意深远……至此项议决案如用宣言书直接向和会，或其它方面发表，万一各国借口其它关系，有所反对，势难径自施行，转致进退失据。似不如先电陆专使，设法与各国为不正式之接洽；如各国并无异议，不妨在大会宣布，俾将来与各国订约多一重之保障。否则由政府作为对内法令，自行公布，各国或不致反对。
17日，外交部电询陆征祥的意见，云：欧战告终，各民族纷纷请求自主，预料世界上将有多数新建设之国家；各该族人民现多侨居华境者，我国自应预定方针，将来各该民族立国后，如彼此订约，应以平等为原则，其有脱离祖国另建新邦者，不能要求继承其祖国与中国昔时条约上之权利。至现在侨居华境各该族人民所有课税诉讼等事，悉遵守中国法令办理。第三国有请求代为保护利益之事，应一律拒绝。以上各节……现经提出阁议，议决一面行知地方官遵办，一面由主管机关详拟管理无约国人民条约。可否根据现时新发生之情势，由尊处就近与各国代表接洽，藉以表示方针。对内拟即以元首命令发表。请先酌核密示，各国意见如何，统希电复。
26日，外交部函催国务院称：“关于对待无约国办法一事，曾于本月十四日拟具院令暨文电稿，咨呈贵院在案。此事因对外关系，亟待确定进行，应请早日用明令发表，以便根据办理，相应函达贵院，即希核办早日见复为荷”。27日，大总统令：
厘定无约国人民管理条例：无约国人，在华居住游历，应遵守中国法令，不能由他国代为保护，曾于前清光绪三十四年九月由外务部通咨各省有案；此后所有无约各国，愿与中国彼此订约者，当然以平等为原则；其脱离祖国另建新邦者，亦当然不能继承其祖国昔时条约上各种权利。各该族人民现多侨居中国境内，所有课税诉讼等事，应悉遵守中国法令办理。倘第三国有要求代为保护利益之事，应即根据成案一律拒绝。此项无约国人民管理条例，亟应从速厘订，以资遵守。着由国务院分行各主管机关，迅速详拟呈办，并着各地方长官通饬所属一体遵照。
于是确立对待无约国及新成立诸国方针，不承认其侨民在华享有条约特权，由各机关拟订管理办法。嗣后与无约国订约，均须缔结对等条约，不予约定税则及领事裁判权。
各机关陆续订定相关章程，5月23日，北京政府公布《审理无约国人民民刑诉讼章程》6条，规定除了某些特殊状况外，所有关于无约国人民各案，第一审均须在新式法院执行。
6月13日，公布《侨居境内无约国人民课税章程》6条，规定无约国人民运货进口，应遵照国定关税条例完纳海关税课。22日颁布《管理无约国人民章程》11条，规定无约国人民在内地居留、租屋、营业及游历的办法。24日农商部呈准《待遇无约国人民办法》2条，规定无约国人民无取得关于农林、矿产、工商、渔牧等业特许之权。12月10日，核准内务部所拟《管理无约国人民章程施行细则》9条。这些办法颁布后，明确地将在华外国人区分为有约国与无约国，所有无约国及新成立诸国在华侨民，皆受中国法权管辖，负担国定税则与纳税义务。
对于与新成立诸国的交际方针，5月25日，法籍法律顾问宝道（M.George Padoux）上《中国与由因俄国奥匈国分裂而新成立各国之交际》说帖，指出帝俄及奥匈帝国崩解后，新成立之国有芬兰、波兰、捷克、塞尔维亚、乌克兰、爱沙尼亚等6国；另希腊、罗马尼亚二国与中国尚未订约；德、奥、匈因宣战而取消原有条约；因此有11个重要国家皆为无约国，将何以处之？建议先与其中之捷克及波兰两国商订，在关税特权及领事裁判权上稍予让步，似可将要求有约国承认之办法，商诸两国。如所拟办法得以成议，嗣后与无约国订约，均可援以为例；将来亦可据此办法与有约国交涉，则中国所提出和会之希望条件，得一一见诸实行矣。要言之，即先与波兰、捷克两国，以在巴黎和会中向协约国提出之对领事裁判权及关税自主之“希望条件”，稍予让步，订约创造先例，作为过渡；再依此例与其他无约国订约，最后循例与有约国改约，则修约大功告成。
10月20日，上海《字林西报》（North China Daily News）社论谓：中国对于捷克、希腊、暹罗等国，将来商订条约，当能以治外法权畀此诸国，诸国中在欧战期内，多数系中国联盟国，若中国不畀以治外法权，是与德、奥为伍也。北京外交部机关报英文《北京日报》（Peking Daily News）则刊出由总统府英籍顾问辛博森（Lenox Simpson）所撰之社论《新国条约》驳斥之，谓：中国之国际关系应依据与各国绝对平等原则，逐渐达成。日前总统明令，中欧新起诸国，若欲与中国订约，不能以治外法权相畀；德、奥若欲与中国重行订约，亦须照此条件，否则不能订约。中国视目前为着手撤废治外法权千载一时之机会，不能坐失。外交部政务司长王继曾等也赞成辛博森之意见，于11月上说帖云：
对于其它新立国家，鉴诸既往许予领事裁判权之弊害，亦总以不许予订约国以领事裁判权方与平等及相互之原则相符。宝道顾问所拟之过渡办法，似只可作为将来磋商之让步，不能以为订约之标准……辛博森顾问特别报告所谓中国注意之要点，在与新立各国中之一国，订一无领事裁判权之标准条约，诚为扼要之言。
至此，与新成立诸国订约亦确定须完全平等矣。
总之，1919年之中，北京政府确立了对无约国及新成立诸国的交际方针，首先明确区分有约国与无约国，颁布章程管理无约国在华侨民，去除其条约特权，促使无约国及新成立诸国同中国订立商约。其次，确立与无约国及新成立诸国订定完全平等条约的方针，不再给予领事裁判权及最惠国待遇。以下就中国与无约国玻利维亚谈判订约历程作考察。


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