完善立法严格执法破违建难题

违章搭建建筑物频繁引发事故专家建议

□ 本报记者 韩丹东

□ 本报实习生 苏欣雨

8月29日，山西省临汾市襄汾县陶寺乡陈庄村一饭店发生坍塌，多人被困。事发时饭店内正在举行一场生日宴会。据悉，该饭店已经营十几年以上，几年前，一层房顶加盖了彩钢房。

据附近村民介绍，聚仙饭店原本是村民自建房屋，主屋已经建了数十年，早先只有一层，靠近马路，但近些年由于修路，马路不断加高，“原来的一层变成了地下，就加盖了二层，后来又加了阁楼，还建了卧室和厨房，到现在一共扩建了五六次”。

陈庄村村主任姚先生也向媒体证实，聚仙饭店于上世纪80年代开始修建，后来多次扩建，“当时没有设计，就找了俩大工，自己家里人干小工”。

目前，饭店负责人祁某华涉嫌过失以危险方法危害公共安全罪被刑事拘留。

违章建筑引发事故何时休，如何消除违建隐患？《法治日报》记者就此进行了采访。

违章建筑引发事故

拆除决定视若无睹

《法治日报》记者梳理公开资料发现，仅今年以来，因违章搭建建筑物引发的事故就不在少数。

今年3月7日，位于福建省泉州市鲤城区的欣佳酒店发生坍塌事故，造成29人死亡、42人受伤，直接经济损失5794万元。事发时，该酒店为泉州市鲤城区新冠肺炎疫情防控外来人员集中隔离健康观察点。

经调查，事故的直接原因是，事故责任单位泉州市新星机电工贸有限公司将欣佳酒店建筑物由原四层违法增加夹层改建成七层，达到极限承载能力并处于坍塌临界状态，加之事发前对底层支承钢柱违规加固焊接作业引发钢柱失稳破坏，导致建筑物整体坍塌。

国务院事故调查组认定，泉州市新星机电工贸有限公司、欣佳酒店及其实际控制人杨金锵无视国家有关城乡规划、建设、安全生产以及行政许可等法律法规，违法违规建设施工，弄虚作假骗取行政许可，安全生产责任制长期不落实。相关工程质量检测、建筑设计、消防检测、装饰设计等中介服务机构违规承接业务，出具虚假报告，制作虚假材料帮助事故企业通过行政审批。

今年7月17日，陕西省西安市白沙路东侧西安电子科技大学门面房的租户发现，门面房被规划部门认定为违建要拆除，这让很多租户难以接受。

今年8月4日，黑龙江省哈尔滨市道里区城安街3号，哈尔滨玉手食品有限公司仓库部分楼体发生坍塌，造成9人遇难。

据报道，涉事仓库面积约为1643平方米，2016年8月至2017年3月期间进行过翻修。有知情人介绍称，此前该仓库为两层楼，在此基础上又加盖了两层。

《法治日报》记者发现，在这些违建事例中，一个突出问题是，尽管相关部门作出拆除决定，但大多未得到执行。

以西安市白沙路东侧西安电子科技大学门面房为例，据报道，违建门面房事先未经规划审批，没有相关审批手续，“房东”西安电子科技大学应是事先明知的。而且，西安电子科技大学自2009年起，至少3次被相关部门通知涉事门面房属于违建，但西安电子科技大学未告知租户违建事实，而是继续出租收取租金。而且，当地曾就这些门面房多次下发拆除违建通知，但均未得到执行。

违建隐患不容忽视

极易引发社会矛盾

违建存在一系列隐患。

据北京市盈科律师事务所高级合伙人韩英伟介绍，第一，引发信访投诉，增加社会不稳定因素；第二，城市管理难度加大，增加管理成本；第三，影响城市区域规划，阻碍了城市规划的有序进行；第四，存在安全隐患，容易引发火灾、坍塌等安全事故。

在广东广信君达律师事务所律师陈一天看来，通过违建获取收益，是违建大量存在的重要驱动力。违建因不符合政策法律要求而无法按照正常程序办理竣工、消防验收，也因为随时有可能被强拆，违建也就必然存在偷工减料的问题，这就极大地增加了违建致损风险，违建租赁对承租人的人身财产安全均无法保障，甚至严重威胁人身安全。违建租赁经营者同时也面临工商行政执法机关随时勒令停止营业的风险和城市行政执法部门的强拆风险。

北京高文律师事务所律师夏雄伟认为，违建暴露了多种问题，就宏观层面而言，国民法治观念有待提高及国家法治建设仍须加速推进；就微观层面而言，立法机关制定的违建法律法规科学性、合理性及人性化有待提高，执法机关的执法规范性、严肃性及执法效率有待提高，违章建筑的建设单位或个人法治意识、守法观念，同样有待提高。

夏雄伟说，违建还可能引发社会矛盾，如导致城乡布局、工程建设混乱无序；增加城乡建设规划管理难度；引发违建租户与房东矛盾；引发行政机关与行政相对人矛盾；种种矛盾互相交织，影响社会安定团结。

如何避免违建建筑物被出租或使用？

韩英伟说，第一，加强宣传力度，增强群众违建违法意识；第二，健全违建防控体系，加大违建查处力度；第三，严肃处理执法人员违规违纪放纵违建问题。

“只要违建存在，就有被出租或使用的问题存在。解决违建出租问题的关键，是要从根本上杜绝违建的存在。一方面要工商行政主管部门与城市行政执法部门严格执法，凡是以违建进行商业经营的，一经发现即应责令停止营业；凡是违建情况被掌握的，均应限期拆除或者强制拆除；另一方面，还要与社区形成联动，获取检举揭发违建的重要支持，要广泛宣传违建被处罚、强拆的典型案例，公布检举投诉渠道，方便公众监督。”陈一天说。

灵活区别对待违建

立法执法共同发力

在违建问题中，拆除或整改一直是重点，有些违建处理得很及时，但也有收到拆除通知却无动于衷的现象。

夏雄伟认为，严格而言，对于违建不应简单一拆了之，而应灵活与区别对待。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对于“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设”的违建行为，可以“责令停止”；对于尚可改正的，限期改正，并罚款；对于无法改正的，限期拆除；对于无法拆除的，没收实物或违法收入并罚款。

夏雄伟说，行政机关一旦认定建筑违法，即可要求当事人三五天之内拆除，甚至执法部门可立即强制拆除。对于违建的拆除，行政机关同样应遵循严格法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、四十四条等条文规定，对违法建筑的拆除，行政机关必须给予当事人6个月提起行政复议或行政诉讼的司法救济期间，6个月法定期限后，行政机关还应下达催告书，催告期一般为催告通知到达当事人后10天；这些期限的规定及权利的赋予，让当事人有一定时间及权利对拆除通知的执行进行拖延甚至反对。

夏雄伟说，拆除违建看似简单的执法问题，但其表象之下隐藏着违建租户与“房东”等群体的就业与民生，拆除违建导致社会资源浪费，严重依赖违建租金运行的“当事人”单位的维持，以及《中华人民共和国城乡规划法》实施前已建成的老旧建筑“历史遗留问题”的定性与处理等一系列复杂问题，诸多原因往往导致众多违建多次被下发拆除通知仍然无法执行。

在江苏省律协副会长、国浩(南京)律师事务所党支部书记车捷看来，首先是公民、法人等组织的守法意识不强。全民守法意识需要增强，守法平等是法律面前人人平等内在要意。行政行为相对人应该尊重行政机关所作出的行政行为，如果对相关的行政行为不服的，行政行为相对人可以依法提起行政复议或行政诉讼，而不应该无视、不履行相关的行政决定。

夏雄伟认为，违建但一直不拆除会影响政府公信力。在建设法治政府的当下，解决违建问题，离不开立法与执法两个环节，即“有法可依”与“有法必依”。

“有法可依”，是指全社会应确立一套科学、完整、合理的违建相关法律法规，立法要义不在于严苛或高标准、高要求，而应符合社会发展规律、符合人性化管理规律，即制定出“善法”与“良法”，从而提高法律实施的可行性并降低执法难度。

“有法必依”，是指科学、合理及人性化的“善法”与“良法”一旦付诸实施，行政机关务必严格执法，确保任何违法行为得到追究，杜绝任何疏漏，确保相关群体的行为完全遵循法律所确立的秩序，即实现真正的“善法之治”与“良法之治”。 【编辑:房家梁】
转载自法治日报（cns2012)
综合(房家梁）